PD

1. Ustrój semiprezydencki: „ przeciąganie liny” przez prezydenta i premiera

Przeciąganie liny” ( w literaturze politologicznej: „tug-of-war) jest tylko kryzysem władzy a nie państwa. Jeśli ktoś w Polsce nie wie czy mamy system parlamentarny czy prezydencki odpowiedź jest tylko jedna: III RP jest ustrojem semiprezydenckim. W świecie jest takich państw 54, w Europie 16, w tym dobrze funkcjonujące w Zachodniej Europie: Francja, Austria, Finlandia, Irlandia, Portugalia oraz Islandia. Nie jesteśmy więc ewenementem. Ich cechą charakterystyczną jest prezydent wybierany w wyborach powszechnych i w prawidłowym ułożeniu posiadający małe, bo tylko reaktywne kompetencje prawodawcze ( np. weto, ale już nie dekrety) oraz – co nieco komplikuje sytuację – mniejszy, większy lub żaden wpływ na powoływanie oraz dymisję rządu, który z kolei zawsze odpowiada politycznie przed parlamentem ( wotum nieufności). W ustrojach tych źródłem poważniejszych kryzysów staje się wyłącznie zbyt mocne umocowanie prezydenta do kontroli nad rządem. W innych przypadkach „przeciąganie liny” ma charakter tylko mniej lub bardziej groteskowy. Polska jeszcze w Małej Konstytucji wybrała wariant z punktu widzenia prawa konstytucyjnego optymalny ( opisany dokładnie później przez Careya i Shugarta jako premier-presidential), w którym nie ma dualizmu odpowiedzialności rządu i przed parlamentem i przed prezydentem ( niestety zafundowała go sobie pomimo ostrzeżeń naszych ekspertów Ukraina). Ustrój semiprezydencki stał się dość popularny w krajach „trzeciej i czwartej fali” demokratyzacji w znaczącej liczbie w Europie. A to z obawy przed autokratycznością czystego prezydencjalizmu oraz silnych postkomunistycznych ( Iliescu czy Źelew) czy pochodzących z demokratycznej opozycji osobowości ( Wałęsa, Soarez czy Juszczenko). Zatem system ten stał się odpowiedzią nie na zagadnienia teoretyczne lecz wyzwania poautokratycznej rzeczywistości. Badania wykazują, że tylko o 2% ( 42 do 40%, Tsebelis) kohabitacja przyczynia się w większym stopniu do „przeciągania liny” niż jej brak. Natomiast system ten uruchamia taką ilość weto-aktorów w procesie prawodawczym ( i nie tylko), że przeciwdziała to tendencjom autokratycznym groźnym w młodych demokracjach. A co najważniejsze neutralizuje konflikt zdecydowanie bardziej niebezpieczny: „wojnę” prezydenta z parlamentem.

Wnioski: nie godzić się na system czysto prezydencki ( złe doświadczenia Ameryki Łacińskiej) oraz parlamentarny w wersji brytyjskiej ( westminsterski) a także na ordynację większościową w okręgach jednomandatowych, ponieważ może to oddziaływać nie tyle w kierunku dwupartyjności ile nawet „partii dominującej” ( z uwagi na indeksy dysproporcjonalności oraz indeks Laakso i Taggapery). W kwestii polityki zagranicznej przepisy naszej Konstytucji też są jasne i dokładnie tak samo sformułowane jak w Konstytucji Finlandii.

2. Kryzys jakości zarządzania Kryzys instytucjonalny może do nas zawitać z innej strony. Braku warunków „dobrego zarządzania” ( co Zachód określa przez good governance lub state capasity ) W Ameryce Łacińskiej uważają, że do stabilizacji ich demokratycznych instytucji najbardziej przyczyniły się(lub nie) w kolejności następujące instytucje: niezależne i niezawisłe sądownictwo ( w tym konstytucyjne), silne parlamenty, sprawna i apolityczna biurokracja oraz programowe partie polityczne ( naprzeciw tym klientelistycznym). I z tej perspektywy należy również popatrzeć na Polskę. Raporty Banku Światowego raz Amnesty International z 2007 roku oceniają, że największymi patologiami w Polsce są dotknięte: partie polityczne ( gorzej tylko w Indiach, Japonii, Panamie, w Bośni i na Ukrainie), służba zdrowia, parlament i samorządy ( na równi z Indiami, Rumunią, Chorwacją, Kolumbią), biznes oraz wymiar sprawiedliwości. Spróbuję teraz nazwać i określić od strony instytucjonalnej ( politycznie opisali je nieźle również Janicki i Władyka w Polityce nr 33 z 2008) polskie patologie:

PATOLOGIA DELEGATYWNEJ DEMOKRACJI: to już nie nowe zjawisko, a polega każdorazowo na próbie łamania przez rządzących systemu równowagi władz, tak w „poziomie” (horyzontalnie), przez dominację większości rządzącej nad parlamentem czy wywieranie wpływu na sądownictwo (np. konstytucyjne), jak i w „pionie” (wertykalnie) w samorządzie terytorialnym. To po prostu polskie TKM, dobrze stosowane również kiedyś na Słowacji, w Serbii czy Chorwacji przez Meciara, Miloszewicza i Tudjmana. Dyktat większości rodzi oczywiste zagrożenia dwupartyjnością lub szczególnie partią dominującą jak w Meksyku (do 2000 roku przez 40 lat), RPA, Japonii, Szwecji czy Wenezueli. Nie tylko z powodu intencji naszych liderów politycznych ale głównie z powodu silnej konsolidacji partyjnej sceny w Polsce. Obrazują to dokładnie indeksy „efektywnych partii” (Laakso i Taagapery) oraz dysproporcjonalności (np. Rosa). Obecnie w skali od 1 do 100 Wielka Brytania jest tylko o 2 punkty bardziej skonsolidowana partyjnie niż Polska, ale Niemcy mają już 10 oczek mniej, a więc są bardziej ułożenie proporcjonalnie. Zakłada się, że liczba „efektywnych partii” między 3 a 2 oznacza drogę do dwupartyjności, a poniżej 2 do dominacji jednej partii, być może na wiele lat. Składane propozycje ordynacji większościowej w okręgach jednomandatowych idą w tym kierunku. Indeks w Polsce wynosi obecnie 2,8 ( w poprzedniej kadencji aż 4,8) i jest porównywalny z Japonią, Meksykiem i Wenezuelą. Trend zatem jest znaczący.

Wnioski: znów brak zgody na czysty parlamentaryzm westminsterski czy system prezydencki oraz ordynację JOW, tak w państwie, jak i samorządzie. Ponieważ po układzie dominacji z reguły następuje zbyt ostry dla demokracji zwrot w przeciwnym kierunku. Można natomiast proponować system wyborczy mieszany i proporcjonalny w wersji niemieckiej, jako promujący partie „drugiego wyboru”, czyli zjawisko głosowania przez wyborcę nie tylko na „swoją” partię ale także na koalicję rządową. Postuluję też obniżenie progu wyborczego do 3% oraz subwencjonowania budżetowego do 1,5%. Powinno to ochronić w Polsce opozycję.

KRYZYS PROCESU DELEGOWANIA WŁADZY I JEJ ODPOWIEDZIALNOŚCI: politycy w Polsce zbyt często uprawiają tzw. „moralny hazard”, czyli po prostu oszukują wyborców albo realizując inne zadania niż obiecali, albo powstrzymują się od aktywności (PO). Leci więc prestiż polityki. Wyborcy oceniają polityków tylko ex post, a więc już rządzących. A ponad 30% fluktuacja wyborcza prowokuje u kresu kadencji rozłamy w koalicji rządzącej z obawy przed gniewem suwerena ( zob. AWS i UW, SLD i PSL, PiS, LPR i Samoobrona). Wyborcy więc maja słabe możliwości oceniania kandydatów do rządzenia ex ante, czyli zanim zaczną rządzić. A to głównie z powodu niskiej jakości partii politycznych, jako płaszczyzn weryfikujących desygnowanych na urzędy. Niestety nasze partie rzadko są na prawdę programowe ( mało się przejmują głoszonymi programami), a przez to są głównie klientelistyczne. To nie tylko zjawisko „pracy na telefon” w PSL, ale także – co wytyka nam Bank Światowy – handlowanie ustawami czy radami nadzorczymi.To także kwestia słabego w Polsce parlamentu: Sejm jest zdominowany przez rząd ( to rząd jest kontrolerem agendy legislacyjnej, a nie Sejm) a Senat powiela rządową większość, przez co przestaje być istotnym w procedurze weto-aktorem.

Wnioski: partie polityczne nie mogą być przedsięwzięciami prywatnymi, swoich członków ( jak widzi to np. Stowarzyszenie Polska XXI), ponieważ biorą budżetowe pieniądze i muszą być transparentne dla wyborców. Może właśnie nowa centrolewicowa formacja powinna wdrożyć proces „ wysłuchań publicznych” w procesie desygnowania swoich członków na różne urzędy. Z reguły dobrze przeciwdziała tez klientelizmowi odejście od preferencyjnego głosowania na nazwiska w ordynacji wyborczej. A przyczynia się to zarazem do dyscyplinowania partii. A tylko w dwupartyjnym systemie prezydenckim dyscyplina jest niepożądana. W Polsce podtrzymuje ona rząd. To propozycja łatwa do wykorzystania w przypadku ordynacji mieszanej. Parlament w relacji z rządem w procesie prawotwórczym powinien zostać wzmocniony. Kiedyś po upadku rządu Suchockiej ( wskutek nadmiernej partyjnej fragmentaryzacji) wzmacnialiśmy pozycję rządu jak najszybciej ( Mała Konstytucja). Teraz czas na proces odwrotny. Nawet Brytyjczycy od 1979 roku konsekwentnie wzmacniają swój parlament. Wprowadzili tzw. komisje selektywne, zreformowali Senat i oddali szefostwo komisji kontroli i finansów w ręce opozycji. Są dwa motory parlamentów: kluby partyjne ( podzielone na merytoryczne zespoły) oraz komisje. Te ostatnie musza być dofinansowane, zatrudnieni eksperci. To komisje parlamentarne musza być w pełni gospodarzem projektów i tam powinno odbywać się pierwsze czytanie oraz wysłuchania publiczne. Trzeba być może wyznaczyć „czas opozycji” dla plenarnego rekomendowania poselskich projektów ustaw, a także uniemożliwić blokowanie przez rządzącą większość powoływania komisji śledczych.

SŁABA JAKOŚĆ PRAWA: Wnioski: w tej kwestii wzorem rozwiązań skandynawskich można powołać profesjonalną ( pomysł Zolla) radę legislacyjną ( lub powierzyć tę funkcję Trybunałowi Konstytucyjnemu), która by opiniowała wstępnie projekty ustawowe pod względem ich jakości oraz skutków w praktycznym działaniu. Opinie te otrzymywałyby komisje parlamentarne prze przystąpieniem do pracy. Wzmocniłoby to zatem – ważny dla demokracji – system weto-aktorów. Mając właśnie to na uwadze należałoby zapewnić Senatowi niepowielanie sejmowej większości poprzez odmienny system jego rekrutacji (np. samorządowy). Bieżączce legislacyjnej ( co nie grozi za PO) przeciwdziałałaby sesyjność obrad parlamentu.

SAMORZĄD GMINNY Z PATOLOGIAMI: niestety jest dotknięty wieloma patologiami. Jest korupcja i klientelizm. Burmistrzowie budują sieć wpływów. Miejscowy biznes nie chce się narażać, aby wygrywać przetargi. Media bywają uzależnione od wpływów z reklam urzędu. Nawet opozycyjne kluby radnych głosują za burmistrzem. Bo jak mówią niektórzy radni: być w opozycji, znaczy nie móc nic załatwić. Wszystko dlatego, że wprowadzając system prezydencki do polskiego samorządu (2002) nie obwarowano go charakterystycznymi dla tego systemu ograniczeniami. Nie wprowadzono instytucji impeachmentu ( przez co burmistrz jest praktycznie nieusuwalny i może rządzić kiedy tylko nie jest tymczasowo aresztowany). Nie zabezpieczono także równowagi ze strony rad gminnych. To nie rady jako ciała legislacyjne lecz burmistrz jest panem procesu prawodawczego( jako agenda setter ) A tak powinno być w sprawnym systemie prezydenckim. Zaledwie 0,1 % inicjatyw prawodawczych pochodzi od radnych dużych miast ( tylko tu można uchwycić dane). Komisje rewizyjne zaczynają być aktywne, gdy większość radnych wypowie posłuszeństwo prezydentowi. Radni – w przeciwieństwie do urzędników – całkowicie pozbawieni są zaplecza eksperckiego i merytorycznej pomocy, czyli rzadko mogą konkurować z biurokracją. Tym bardziej, że zbieżność czasowa wyborów na burmistrza, prezydenta i do rady ( zjawisko zwane honeymoon) znacząco redukuje kontrolną funkcję opozycji.

Wnioski: środkami zaradczymi w tej sytuacji mogą być: po pierwsze, oddzielenia czasowe wyborów na burmistrza i do rady gminnej, wprowadzenie impeachmentu, „czas na projekty opozycji”, komisje rewizyjne pod kontrolą opozycji ( lub przynajmniej przewodniczący z opozycji), unikanie ordynacji większościowej w dużych miastach typu JOW ( która mogłaby wywołać efekt dominacji sprzężony z dominacją danej opcji w państwie). Po wtóre, należałoby wreszcie wdrożyć „ służbę cywilną” ( zdaje się, że nikt o niej nie mówi w kontekście proponowanej obecnie reformy) w administracji samorządowej.i sprecyzować klarowną drogę zawodowego awansu urzędnika, zadbać o większą transparentność, konkurencję na stanowiska oraz przyjąć za kryterium oceny biurokracji stosunek klienta, czy petenta – jak kto woli. To w ogóle kwestia profesjonalizmu polskiego urzędnika, jako podstawowego ogniwa „ good governance” i „state capasity”.

Bartłomiej Nowotarski